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南海農地流轉樣本產業升級倒逼政策突圍
近日農村土地流轉問題成為各界關註的熱點。事實上，農村集體經營性建設用地使用權流轉的嘗試在一些地區早已展開。中國證券報記者在廣東南海調研時發現，在當地產業升級和城市更新的訴求下，農村集體經營性建設用地使用權流轉的嘗試已經取得一些進展。不過，南海僅提供瞭一種農地流轉的思路，考慮到相關制度頂層設計依然缺失，各地的農地流轉嘗試依然存在諸多不確定因素。南海農地流轉探索之路要想走得更遠，還需要政府以更大勇氣來破解制度瓶頸。農地流轉肩負產業升級重任廣東省佛山市南海區，位於珠江三角洲腹地，緊連廣州。南海區在上世紀90年代就由農民自發實現瞭集體土地的股份化，村集體對於集體土地的集中利用，為此後南海區經濟快速發展奠定瞭基礎。然而近年來當地經濟轉型升級要求日益迫切，原有的舊城鎮、舊廠房、舊村居也亟待更新。於是，南海區的農村集體建設用地使用權流轉的進程不斷加速。聯滘村，位於南海區大瀝鎮。在廣東乃至全國，大瀝鎮有色金屬制造、內衣加工等產業都有舉足輕重的地位。然而就在幾年前，聯滘村更為聞名的產業是垃圾回收，當時曾有媒體將聯滘村稱為“一個被垃圾左右的村莊”。本世紀初，聯滘村委將本村的集體建設用地散租給垃圾處理檔口。到2007年整治前，有2000餘個檔口在聯滘處理來自世界各地的垃圾。粗獷低效的土地利用模式讓聯滘村付出瞭巨大的代價，聯滘村民中患有鼻咽炎的比例比其他村莊高出三倍。聯滘社區經聯社社長黃樹榮介紹，當時平均每平方米1.8元的租金，遠遠抵不上村裡每年要支出的垃圾處理費、清渠費、道路維修費等，僅僅是垃圾處理費村裡每年都要倒貼400多萬元。從2007年開始，聯滘村開始對垃圾回收產業進行清理。經過對廢舊廠房的拆除改造，從前聞名全球的垃圾回收中心建起瞭廣佛國際商貿城。黃樹榮介紹，聯滘村對於集體建設用地的利用還在繼續。他們將復制廣佛商貿城的開發模式，在現在的聯滘村委辦公片區，未來將建成聯滘商貿中心。聯滘商貿中心包括白領公寓、高端寫字樓，聯滘村準備拿出7000萬資金啟動這一項目。由於是在集體建設用地上建設開發，聯滘商貿中心的開發模式與傳統的國有土地開發模式並不相同。黃樹榮表示，聯滘村準備拿出7000萬入股這一項目，目的是至少換取3萬平方米的出租物業，這將為聯滘村民提供持續的收入來源。對於餘下的物業，黃樹榮稱將引入正規的房地產開發商。開發商將得到部分物業的使用權，幾十年後這些物業最終收歸村集體所有。“這實際上是一個BOT項目。”聯滘社區經聯社社委潘浩彬說。事實上，聯滘村的做法已經構成瞭村集體建設用地使用權的流轉。在南海，還有很多更加徹底的集體建設用地使用權流轉案例。在南海區政府所在地桂城街道，一片占地72畝的舊工業區即將變身為城市綜合體麗日廣場，該項目被當地政府視為土地使用權流轉的成功典型。與聯滘商貿中心相比，麗日廣場的土地使用權流轉更為徹底。2012年6月，桂城街道通過當地搭建的農村集體資產交易平臺，以2.3億元的價格對這一地塊進行土地流轉，把土地交給佛山麗日東方房地產有限公司使用40年。土地使用期滿後，其上蓋物業歸村集體所有。當地政府在相關文件中表示：“以土地流轉的方式實施城市更新，不但保障瞭農村集體經濟的可持續發展，而且為南海推進舊村改造開拓瞭新思路。”一位佛山房地產人士介紹，如果該地塊以正常的招拍掛形式出讓，開發商付出的土地成本可能是土地流轉模式的10倍。現實需求倒逼流轉模式創新與其他地方政府相比，南海區政府在推動集體經營性建設用地使用權流轉的“尺度”顯得很大。在距離南海不足100公裡的深圳，體量可觀的集體建設用地一直在政府監管之外遊離。與南海模式相比，在深圳關外已經形成蔓延的小產權房是另一種民間的集體建設用地使用權“流轉”。村集體甚至村民個人私下將土地出讓給開發商，開發商建成小產權房後散售，這已經成為深圳國土部門的心頭大患。唯一不同的是，南海區正在踐行的集體建設用地使用權流轉一直在政府的掌控之內。《佛山市南海區三舊改造專項規劃（2007-2015）》顯示。“舊廠房”的改造目標是，對全區占地約890.22萬平方米的舊廠房逐步進行改造提升，將舊廠房改造成為功能配套完善的現代化工業區、商貿新城、村民公寓等。而這些占地近900萬平方米的舊廠房所在地絕大多數屬於集體土地。按照常規的運作思路，南海區政府本可以采取傳統的方式進行城市更新：將土地的集體土地性質變更為國有土地之後，以招拍掛的形式出讓，這種方式可以獲取可觀的土地出讓金。然而這種傳統的出讓模式並沒有為當地經濟的提升帶來好處。南海區由於毗鄰廣州，但房價遠低於廣州市區，在南海區出讓瞭大片的住宅用地之後，大批廣州人來南海置業。這些廣州人白天在廣州工作，晚上回到南海休息。導致這些樓盤在白天難覓人跡，被當地媒體稱為“臥城”。與此同時，當地村民對於手中的土地隨意出租，滋生出諸如聯滘垃圾處理這樣的另類產業。很顯然，原有的土地利用方式已經不利於當地經濟的健康發展。產業升級的需要為當地的集體建設用地使用權流轉提供瞭充足動力。在南海區大瀝鎮，當地政府甚至為集體建設用地的使用權流轉提供補貼。大瀝鎮政府明確表示：“針對農村集體土地建設的工業提升改造和大型商業綜合體項目，如果2014年7月31日前取得建設工程施工許可證並正式動工建設的，項目所繳納的城市基礎設施配套費鎮分成部分將全部以獎勵的形式返還。”這筆用於獎勵的資金總額高達30億元。大瀝鎮推動集體建設用地使用權流轉的動力，還來源於去年進行的一次行政規劃調整。經過這次調整大瀝鎮近三分之一的稅收和GDP被劃入臨近的獅山鎮，大瀝鎮政府迫切希望通過盤活存量土地資源來激活當地經濟。大瀝鎮鎮長劉宗陽曾對媒體表示：“南海區規劃調整之後，整個工業產值少瞭一半，而目前大瀝的土地開發強度超過80%，想依靠新增土地發展已不可能，所以隻能在之前開發的土地上做文章，才能將大瀝經濟重新釋放。”對於當地村民而言，與獲得一筆征地款相比，他們更樂於保留手中的土地。以聯滘村為例，2011年底保利地產聯合其他兩傢企業以17.8億元的價格拿下一塊涉及該村的土地，聯滘村因此分得5.1億元的征地款，其中的2億元便成為該村3300名股東當年的分紅。但是聯滘村的村民更願意持有物業獲取租金。“我們以後會更多的采取和開發商合作開發並在其中持有股份的形式。”潘浩彬說。而這種形式正需要依托集體建設用地的使用權流轉。南海之路能走多遠當發展經濟的迫切性高過瞭土地出讓金的誘惑，地方政府就有動力推動集體建設用地的使用權流轉；當維護長遠利益的需要高過獲取短期利益，當地村民也有動力推動集體建設用地的使用權流轉。這一切都使得南海成為全國集體建設用地使用權流轉“尺度”最大的地區之一。如果南海的集體土地使用權流轉實驗能夠繼續推進，未來很有可能增加當地房地產市場的有效供應，這必將影響當地房地產市場的生態。不過，多位當地房地產人士都對中國證券報記者表示，未來南海的集體土地使用權流轉能否繼續推進還存在一定的變數。佛山世聯地產董事總經理葛樸表示，如果南海的集體建設用地都以使用權流轉的形式進行開發，必將對南海現有的房地產生態構成沖擊，但是葛樸對這一模式能走多遠表示懷疑。“與國有土地相比，集體土地使用權的價格十分低廉，如果開發集體土地能夠獲得和開發國有土地一樣的效果，國有土地將不再吸引開發商。就算當地政府願意讓利，政府最終能夠放棄多少土地出讓金仍存在很大的變數。”北京大學公共經濟研究交流中心研究員韓世同表示，目前來看南海進行的集體建設用地使用權流轉實驗確實有望打破現有的土地供應一元制格局，而土地供應主體過於單一正是土地價格不斷上漲的最大原因，這也是目前我國房地產市場最大的弊端之一。但是未來南海的土地使用權流轉項目如何運營依然不夠明朗。由於開發商取得的僅僅是集體建設用地的使用權，若幹年後上蓋物業還要收歸村集體，這就意味著這些物業難以取得產權證進行散售，而這是目前農村集體建設用地使用權流轉的最大瓶頸。“村集體投資興建物業能夠獲得穩定的租金，但是開發商的前期投入很難通過租金形式快速收回，這對於開發商的資金鏈是一個嚴峻的考驗。”對其他地區而言，廣東南海的土地流轉經驗有著較強的個性。作為經濟發達地區，廣東南海的土地流轉模式已經在現有法律框架內進行瞭最大的發揮，南海經驗未來還將對其他經濟發達地區的集體土地流轉提供持續的先行借鑒。我國的農村面積十分廣袤，南海經驗隻不過為集體建設用地使用權的流轉提供瞭一種思路，在土地流轉的其他層面，諸如農業生產用地使用權如何流轉等問題也依然待解。
新聞來源http://news.hexun.com/2013-09-13/157980965.html
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